Le budget participatif de Porto Alegre, par Marie-Michèle Sauvageau
De Démocratie.
LE BUDGET PARTICIPATIF DE PORTO ALEGRE
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Dans l’esprit de plusieurs, la ville de Porto Alegre est synonyme du Forum Social Mondial, cette rencontre internationale des organisations citoyennes qui a pour but premier de discuter des possibilités de l’amélioration des conditions sociales sur l’échelle planétaire. Ce forum altermondialiste a été accueilli par la municipalité brésilienne en 2001, 2002 et 2003 (Forum social mondial, 2007). La ville de Porto Alegre est cependant en elle-même elle aussi porteuse d’un nouvel espoir démocratique. En effet, depuis 1989, la ville intègre dans sa gestion municipale un outil de démocratie participative, le budget participatif. Le budget participatif consiste essentiellement en une structure décisionnelle reposant sur la participation citoyenne et agissant de façon parallèle au conseil municipal. Ainsi, les citoyens sont appelés à se prononcer sur l’élaboration du budget de leur municipalité. La particularité du budget représentatif est justement sa politique de participation qui permet à des personnes qui seraient habituellement exclues de la sphère politique représentative de participer.
Le budget participatif de Porto Alegre est mondialement reconnu pour la justesse de son processus démocratique. Ainsi, l’ONU l’a primé sur sa liste des 40 innovations urbaines les plus notables dans le monde. La Banque mondiale, de son côté, a qualifié l’initiative de la ville brésilienne «mode de gouvernance exemplaire» (Rabouin, 2006). Malgré tout, certains auteurs demeurent quand même sceptiques quant au projet et y voient des limites à corriger. Dans les prochaines lignes, nous nous pencherons sur le fonctionnement de cet outil démocratique et nous nous intéresserons à son contexte d’émergence. Nous présenterons enfin certaines faiblesses et certaines contributions du budget participatif à la vie démocratique de la communauté brésilienne.
Sommaire |
Qu’est-ce que le budget participatif?
Le budget participatif de Porto Alegre est en fait au coeur d’une volonté de la municipalité de démocratiser l’espace public en facilitant la participation et la délibération autour du budget et des politiques municipales et en instaurant un système d’élection populaire pour les directeurs et les conseillers éducatifs dans le système scolaire municipal (Pont, 2000). Ainsi, le budget participatif de Porto Alegre n’est pas seulement un outil qui vise l’initiation des citoyens à la vie démocratique. En fait, son utilisation est nécessaire et essentielle à l’application des politiques publiques. Le budget participatif de Porto Alegre « (..) ne se résume pas en une simple intervention des habitants sur la répartition des ressources, mais est aussi un instrument de choix politique qui permet à la population et au pouvoir politique de se concerter sur le type de recettes, c’est-à-dire d’impôts, et par là, dans la réalité d’opérer un certain réajustement des richesses, en jouant sur les recettes et les dépenses.» (Toulotte, 2000 : en ligne).
Cette idée de démocratie alternative exige d’abord et avant tout la participation des citoyens, une conception qui repose sur la conscience des individus d’appartenir à une communauté et sur la possibilité pour chacun de ces individus de participer de façon directe à la prise de décision des affaires communes. Mais les citoyens ne sont pas les seuls appelés à la participation. En effet, pour que le budget participatif fonctionne, il faut qu’il y ait également implication de la part des élus, qui concèdent une partie de leurs pouvoirs ; des fonctionnaires de la municipalité et de la société civile. Certains groupes d’intérêts, comme l’entreprise privée, sont également mis à profit dans certaines commissions thématiques (par exemple, les entreprises peuvent participer à la commission thématique sur le développement économique).
De façon concrète, le fonctionnement du budget participatif combine des débats, des consultations et des décisions. La décision finale revient toujours à la population : c’est elle qui définit le montant des recettes et des engagements financiers de même que les priorités de la ville. À noter que le budget participatif ne repose pas sur la notion de consensus, mais davantage sur celle de compromis. En effet, les participants au projet ont des intérêts des plus divers et la démocratie participative les oblige à coopérer et à négocier.
Le coût total du budget participatif est de 440 000 par année (Latendresse, 2004).
Historique
Porto Alegre est une ville portuaire située entre Sao Paulo (Brésil) et Buenos Aires (Argentine). La municipalité compte 1,3 million d’habitants au cœur d’un district urbain de 3,3 millions de personnes. Un tiers de la population de la ville vit en marge de l’infrastructure urbaine et 200 000 personnes ont pour lieu de résidence des zones non régularisées (Latendresse, 2004).
La volonté populaire de démocratiser le budget de la municipalité débute dès les années 1980. En effet, en 1985, la fin de la dictature au Brésil permet l’élection d’un parti de gauche à la mairie de Porto Alegre. L’idée de démocratiser le budget est l’un des engagements du parti élu, le Partido Democratico Trabalhista (PDT), engagement qu’il ne pourra tenir. En 1988, un nouveau parti est appelé à remplacer le premier, le Parti des travailleurs. C’est sous sa gouverne que le budget participatif est implanté. À son arrivée au pouvoir, le Parti travailliste souhaite créer des structures de participation démocratique qui feront en sorte d’éviter l’enlisement de la démocratie représentative comme cela s’est observé dans les pays de l’Est. Le but principal du parti est tout simplement d’éviter la propre bureaucratisation de la démocratie à Porto Alegre (Toulotte, 2000).
L’instauration même du budget participatif s’est elle-même faite dans un esprit de démocratie participative. Les élus ont en effet consulté les citoyens pour savoir dans quel esprit ce budget démocratique allait être implanté : «On notait alors la nécessité d’inclure les groupes dominés, la présence d’un contre-pouvoir et l’instauration d’une logique redistributive. Nous pouvons déjà constater que ces conditions étaient en partie présentes dès les premières discussions sur la conception du BP de Porto Alegre.» (Rabouin, 2006 : en ligne).
Les premières années d’instauration du budget participatif ont été plutôt cahoteuses : en effet, peu de personnes étaient intéressées à s’impliquer dans ce projet. Mais le problème principal était surtout causé par le manque de ressources disponibles pour implanter les solutions proposées par les participants au projet. La participation a été stimulée en 1992 par deux évènements qui ont permis au budget participatif de disposer d’un budget suffisant pour permettre un investissement notable des ressources dans les solutions proposées : une réforme fiscale municipale et une augmentation des transferts fédéraux (Rabouin, 2006).
L’implantation de cette structure démocratique a nécessité de nombreux ajustements. Comme nous venons de le préciser, il fallait que la ville dispose d’une masse budgétaire suffisamment importante pour fournir en capitaux les initiatives proposées dans le cadre du budget participatif. De plus, pour que le budget participatif soit réellement efficace, il fallait que les citoyens soient au rendez-vous : une participation importante de la population était essentielle à la survie du projet. Puis, il fallait également abattre les résistances de la structure administrative de la ville. Enfin, les investigateurs du projet ont également dû faire face à certaines divisions internes au sein même du parti au pouvoir. Pour Rabouin (2006), une volonté politique forte et la mise en place d’actions politiques et administratives concrètes ont permis de vaincre ces obstacles au projet. «La réforme fiscale municipale jumelée à des transferts fédéraux, le soutien du mouvement urbain dans la mobilisation populaire, l’investissement de ressources humaines qualifiées par la municipalité, des changements au sein de l’appareil administratif et un fort leadership politique ont permis de faire face à ces défis.» (Rabouin, 2006 : en ligne).
Fonctionnement
Le budget participatif est décrit comme étant un espace public de cogestion qui, sans être étatique n’est pas non plus non étatique : «Le BP se constitue en tant que système politique qui met en contact a)le pouvoir administratif de la sphère étatique; b) les flux communicatifs gérés par la sphère publique autonome constituée par les associations volontaires qui trouvent leurs racines dans le monde réel; c) et les instances délibératives créées par ce contact régulier, donc institutionnalisées par le fonctionnement systématique et prévisible du BP. » (Rabouin, 2006 : en ligne).
La ville de Porto Alegre a été divisée en 12 secteurs possédant chacun une assemblée délibérative. À l’échelle de toute la ville, cinq commissions thématiques ont également été créées afin de répondre aux besoins de la ville à un niveau plus global. Ces commissions portent sur les thèmes du transport et de la circulation; de la santé et de l’assistance sociale; de l’éducation, de la culture et des loisirs; de développement économique et de fiscalité; de l’organisation de la cité et du développement urbain. Chacun des 12 secteurs et chacune des cinq commissions organisent des séances publiques en présence du maire où est présenté l’état d’avancement des réalisations du plan d’investissement en cours, plan adopté durant l’année précédente. Ce plan est élaboré collectivement et entériné par le pouvoir législatif, le conseil de ville en l’occurrence. Toutes les personnes présentes aux séances publiques reçoivent une copie de ce plan d’investissement. Le maire doit également rendre compte de l’utilisation faite par le budget durant l’année précédente durant une séance spéciale où la population délègue certaines personnes pour y assister (1 délégué pour 10 personnes présentes).
D’un point de vue temporel, le budget participatif fonctionne selon trois cycles. Ainsi, pendant le premier cycle, qui se déroule du 15 mars à la fin mai, la population se réunit sans les représentants de la ville afin de définir ses priorités en matière de travaux et de services. Le deuxième cycle, qui commence au début de juin et qui se termine vers le 15 juillet, est l’occasion pour la mairie de présenter les grandes composantes des dépenses et les estimations des recettes pour l’année. Ce deuxième cycle est également l’occasion pour la population de transmettre ses priorités aux membres du conseil municipal. Quatre thèmes sont choisis parmi une possibilité de huit : assainissement de base, politique de l’habitat, voirie (revêtement, réseaux d’eau potable, réseaux d’eaux pluviales), éducation, assistance sociale, santé, transports et circulation, organisation de la ville (Toulotte, 2000). Chacune des demandes est également notée selon son niveau de priorité établi par la population. La ville évalue ensuite la faisabilité des projets. Durant le troisième cycle, qui se déroule du 1er octobre au 30 décembre, la chambre législative vote la proposition budgétaire. Puis, se mettent en branle les mécanismes qui détermineront les modes de fonctionnement du budget participatif pour l’année suivante.
Pour encourager la participation maximale des citoyens, la ville a mis en place certaines initiatives qui facilitent l’accès aux séances publiques. Ainsi, les frais de transport des personnes plus démunies sont défrayés par la ville. De plus, un service de garde est assuré sur les lieux des réunions afin d’assurer la participation d’un maximum de femmes. Tout ceci se réalise toutefois sans coopération médiatique. Selon Cassen (1998), les médias locaux (que ce soit les trois quotidiens de Porto Alegre de même que les chaînes de radio et de télévision) ne prennent même pas la peine d’annoncer les lieux et dates des réunions liées au budget participatif. De même, mis à part certains commentaires désobligeants, les médias sont complètement muets sur les détails du projet.
La municipalité doit également faire face à des obstacles politiques. En effet, le gouverneur de l’État n’est pas membre du même parti que le maire de Porto Alegre. À cause de ces rivalités politiques, il est difficile pour la ville d’avoir des appuis substantiels de la part des instances fédérales.
Limites
Une des limites du budget participatif de Porto Alegre est qu’il se déroule à l’échelle de la ville, un espace à la portée et à l’influence globale limitées. Toutefois, les démarches démocratiques de la ville de Porto Alegre pourraient éventuellement avoir un impact sur des institutions plus influentes. «Les pratiques de démocratie participative émergeraient alors, dans un premier temps, à l’échelle locale, mais seraient appelées à se développer au sein des autres échelles politiques. Ce serait donc un changement de la conception même de la démocratie qui aurait commencé à s’opérer ici et là, à Porto Alegre et ailleurs» (Rabouin, 2006 : en ligne).
Pour Boino (2000), le fonctionnement du budget participatif a une faille majeure : le droit de regard sur la faisabilité des projets par les services techniques de la ville (ingénieurs, architectes, urbanistes, etc). Ceux-ci peuvent en effet annuler la mise en place d’un projet décidé par le budget participatif s’ils jugent que celui-ci est infaisable. «De fait, intervention ponctuelle par intervention ponctuelle, l’influence des services techniques sur la politique élaborée par le processus participatif ne fut pas négligeable et réussit maintes fois à modifier sensiblement le sens des décisions prises au cours du processus participatif.» (Boino, 2000 : en ligne). De façon insidieuse, l’administration municipale se conserve donc toujours un droit de regard sur les projets décidés par la population. Le problème est que les assemblées de citoyens, dans leurs caractéristiques actuelles, ne peuvent pas se doter d’une contre-expertise technique : leur pouvoir est donc considérablement réduit dans les faits. Pour Boino (2000) cet important détail du fonctionnement du budget participatif ne saurait toutefois remettre en cause l’intérêt du projet parce que ce défaut est facilement corrigeable. De plus, il ne questionne d’aucune façon l’importance de l’apport de la démocratie participative pour la construction d’une communauté. En fait, Boino (2000) s’inquiète davantage du faible taux de participation au projet : il déplore notamment le fait que le projet ne tienne pas en compte les difficultés de participation des citoyens moins aisés et moins scolarisés. Latendresse (2004) abonde dans le même sens et note que les plus pauvres des plus pauvres sont sous représentés parce qu’ils ont peu de temps et d’autres obligations plus importantes. De plus, comme ils sont moins scolarisés, ils n’ont pas toutes les habiletés nécessaires pour participer de façon la plus efficace possible au projet.
Apports
Parmi les conséquences positives de l’instauration du budget participatif, Rabouin (2006) note que ce projet a permis une plus grande transparence de la part de l’administration municipale, notamment causée par le fait que les discussions budgétaires ne se déroulent plus en vase clos. Cette gestion plus transparente de la ville a eu pour effet de réduire la corruption au sein de l’administration. De plus, les priorités municipales se sont ajustées en fonction des discussions et des besoins des participants et les ressources budgétaires sont par conséquent de plus en plus consacrées à la redistribution de la richesse et à l’amélioration des conditions de vie des moins fortunés. Il s’agit également d’un moyen pour la population d’avoir sur une base régulière une reddition de comptes de la part des élus et du maire tout particulièrement.
Cette initiative a également eu pour effet de créer un esprit citoyen actif et mobilisé (Pont, 2000). «Pour les élus de Porto Alegre, la démocratie participative ne se substitue nullement à la démocratie représentative qu’ils considèrent comme un acquis historique, non négociable. En revanche, elle permet de la vivifier en transformant les citoyens passifs entre deux élections en citoyens actifs tout au long du mandat.» (Toulotte, 2000 : en ligne). Pour Latendresse (2004), cette initiation à la vie citoyenne est un apprentissage direct pour les citoyens : les participants du budget participatif peuvent se familiariser de façon concrète aux mécanismes de gestion de la ville. De plus, les citoyens apprennent l’art de la négociation dans cet espace de délibération publique. Soucieuce de cet aspect important de son projet, la municipalité de Porto Alegre offre aux délégués des programmes de formation de type pédagogique les aidant à réaliser leurs tâches. «Sur une base volontaires ces derniers peuvent suivre un programme de formation qui comprend des notions juridiques, de gestion et de finance liées aux investissements.» (Latendresse, 2004 : en ligne).
Parmi les mesures concrètes mises de l’avant par le budget participatif et qui ont profité directement aux citoyens, notons l’accès aux services de transport en commun en périphérie de la ville. Ainsi, en plus d’avoir asphalté les routes vers les périphéries, la ville a imposé aux transporteurs privés des itinéraires vers ces endroits plus retirés. De plus, du côté du logement, la municipalité a exigé, grâce à l’apport du budget participatif, que les promoteurs d’un centre commercial relogent les habitants du quartier expropriés.
Conclusion
Pour Rabouin (2006), le budget participatif de Porto Alegre est un exemple de démocratie alternative, soit une démocratie participative, délibérative et redistributive. Pour l’auteur, l’outil que s’est donné la ville de Porto Alegre permet de contourner deux des principales lacunes de la démocratie dans son état actuel, soit sa faiblesse pour gérer les inégalités politiques et son incapacité à réduire les inégalités sociales. Deux lacunes qui, selon Rabouin (2006), seraient fortement liées. Pour Toulotte (2000), un des premiers enseignements à tirer de l’expérience de Porto Alegre est que si les enjeux sont importants, les citoyens vont se mobiliser. La participation des habitants de Porto Alegre au budget démocratique a en effet diminué dès la deuxième année parce que la ville n’avait pas les moyens de fournir des capitaux pour les solutions proposées par les participants au projet. Un nouveau souffle a toutefois été insufflé au projet lorsque la ville a été apte à mettre en place des ressources suffisantes. Bref, il faut non seulement donner aux citoyens les moyens de participer, mais il faut également que les élus soient réellement en mesure d’appliquer les recommandations du public. Pour Toulotte (2000), un tel outil démocratique vaut la peine d’être mis en place puisqu’il a des influences positives sur la population.«Un changement tout aussi important, et qui saute aux yeux, se passe dans les têtes. Il pourrait se résumer en quelques mots : dignité, solidarité, découverte de la ville, acquisition de connaissances, compréhension du fonctionnement de la société, développement de la conscience citoyenne.» (Toulotte, 2000 : en ligne). Reste maintenant à voir si le nouveau maire, José Fogaça, moins favorable à la gestion participative, maintiendra ce processus de budget participatif…
Bibliographie
Boino, Paul. 2000. « La démocratie participative… est-elle un premier pas vers la démocratie directe?» Site Web Increvables anarchistes. [En ligne] <http://increvablesanarchistes.org/articles/2000_apres/portoalegre_polpot.htm> (Page consultée le 23 novembre 2007)
Cassen, Bernard. 1998. « Démocratie participative à Porto Alegre» Site Web Le monde diplomatique. [En ligne] <http://www.monde-diplomatique.fr/1998/08/CASSEN/10841> (Page consultée le 23 novembre 2007)
Forum social mondial. 2007. Site Web du Forum social mondial. [En ligne] <http://www.forumsocialmundial.org.br/index.php?cd_language=3&id_menu= > (Page consultée le 25 novembre 2007)
Pont, Raul. 2000. «L’expérience du budget participatif de Porto Alegre» Site Web Le monde diplomatique. [En ligne] <http://www.monde-diplomatique.fr/2000/05/PONT/13718.html> (Page consultée le 23 novembre 2007)
Rabouin, Luc. 2006. «Démocratie participative et justice sociale. Le cas du budget participatif de Porto Alegre» In Nouvelles pratiques sociales. vol. 19, no 1 (automne 2006). [En ligne] <http://www.erudit.org/revue/nps/2006/v19/n1/014792ar.html> (Page consultée le 23 novembre 2007)
Toulotte, Martine. 2000. «Porto Alegre, un exemple de démocratie participative à suivre» Site Web Les alternatifs. [En ligne] <http://www.alternatifs.org/tribunes/tribu/porto.html> (Page consultée le 25 novembre 2007)
Sites Web à consulter sur le sujet
Ville de Porto Alegre http://www.portoalegre.rs.gov.br/
Site Wikipedia en français sur Porto Alegre http://fr.wikipedia.org/wiki/Porto_Alegre#L.27organisation_municipale
Analyse des 25 budgets participatifs à travers le monde http://lproweb.procempa.com.br//pmpa/prefpoa/urbal9/usu_doc/DB_fr_int.pdf
Le budget participatif du Plateau-Mont-Royal (Montréal) http://ville.montreal.qc.ca/pls/portal/docs/page/arr_pla_fr/media/documents/APRM_Invitation_finale.pdf
Le budget participatif de La Courneuve (France) http://www.ville-la-courneuve.fr/10_democratie_locale/democratie_particip/budget.html
Les nouvelles technologies et le budget participatif http://www.cefrio.qc.ca/projets/proj_43.cfm
Les budgets participatifs des lycées de la région de Poitou-Charentes (France) http://www.democratie-participative.fr/index.php
